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我国成品油定价机制改革

2018-05-08
随着我国经济社会发展和人民生活水平的不断提高,成品油消费量增长很快。成品油涉及农业、交通运输业等重要国民经济部门,合理的成品油价格机制对于保障经济发展和能源安全具有重要意义。我国基于市场的政府调控成品油价格的定价机制,尽管市场化程度不断提高,但仍不能完全反映市场价格波动的频率和幅度,难以充分反映市场的资源配置作用,因此亟需对我国成品油定价机制加以改革和完善。
随着我国经济社会发展和人民生活水平的不断提高,成品油消费量增长很快。成品油涉及农业、交通运输业等重要国民经济部门,合理的成品油价格机制对于保障经济发展和能源安全具有重要意义。我国基于市场的政府调控成品油价格的定价机制,尽管市场化程度不断提高,但仍不能完全反映市场价格波动的频率和幅度,难以充分反映市场的资源配置作用,因此亟需对我国成品油定价机制加以改革和完善。

一、我国现行成品油定价机制

我国成品油的价格组成主要有原油成本、物流成本.炼化成本和税费,原油成本在成品油成本构成中比重最大、变动最大并且最具不确定性。我国获取原油的方式主要有自有油气田的开采和进口。随着我国原油消费逐渐增多,原油对外依存度逐年加大,2014年我国原油进口量3.1亿t,国际原油的涨落对成品油价格的影响很大。

按照最近几年我国成品油率60%计算,原油成本占成品油价格比例在40%左右,炼化成本占到13%左右,物流成本占到15%左右,税负成本占到30%左右。

2013年3月26日,国家发展和改革委员会公布了新的成品油定价机制,主要内容是国内成品油价格按照前10个工作日国际市场原油平均价格变化情况计算,并累加上个调价周期未调价金额确定。国际市场原油价格以80美元为界,当国际市场每桶原油价格低于80美元时,按正常加工利润率计算成品油价格;当国际市场每桶原油价格高于80美元时,相应扣减加工利润率,甚至按零加工利润率计算成品油价格;当国际市场每桶原油价格高于130美元时,采取必要的财税政策保证成品油生产和供应,汽、柴油价格原则上不提或少提,以兼顾消费者、生产者利益,保持国民经济平稳运行。

最新的成品油定价机制作了3点变化:

(1)成品油调价周期由22个工作日缩短至10个工作日;

(2)调整了国内成品油价格挂靠的国际市场原油品种;

(3)取消了挂靠国际市场油种平均价格波动4%的调价幅度限制。

我国成品油定价机制能够使国内油价更为灵敏地反映出国际油价的变化,新机制体现出成本定价思路,保障了炼油企业的利润,但是并未能反映出国内的实际供需形势。

二、我国现行成品油走价机制存在的问题

我国现行成品油价格定价机制抑制了成品油价格的大幅波动,实现了与国际油价的间接接轨,很大程度上降低了国际油价频繁波动给我国经济带来的不利影响。但我国成品油价格定价机制还存在很多不足之处,市场机制的资源配置、自动调节能力并未充分发挥。

2.1 成品油价格变动不能真实反映国内外市场供需和资源配置

考虑到国际油价大幅波动对国内消费者的冲击,目前我国的成品油定价机制实行政府指导价,这尽管强化了政府的利益调控能力,却难以反映世界石油资源稀缺程度和国内成品油市场供需情况。此外,政府调控的成品油定价模式难以充分发挥市场机制在资源配置中的作用。

2.2 炼制和销售环节的合理利润难以确定

目前我国成品油定价机制实行的是“原油+成本”的成品油基本定价框架,原油价格以多地原油价格为基准,基本反映了国际油价变化情况。但在炼制环节,国内不同企业、不同油源、不同品质生产炼制的成品油,其成本差异较大,炼油行业平均成本及行业平均利润难以确定;在销售环节,不同区域的场地租金、管理费用等差别较大,同样难以确定。因此,实际上政府难以对炼厂成本和销售行业利润空间进行具体测算,导致“原油+成本”成品油定价的准确性不足。

三、国陈成品油定价机制对我国的启示

从国际上成品油价格规制政策看,各国政府纷纷摒弃用行政手段对成品油进行定价的模式,逐渐建立与国际油价联动,并放开市场的成品油定价机制,同时采取价税分离政策对成品油价格进行监控。当国际油价过高时,政府对弱势行业,如公共交通运输行业以及农业等进行补贴,并通过降低燃油税等税收杠杆来减少高企的油价对社会的冲击;当国际油价过低时,政府通过增加燃油税税率等税收手段来适度提高油价,同时减少对弱势行业的财政补贴。通过深入分析国际成品油价格规制政策,得出以下重要启示:

3.1 成品油定价机制应充分反映国内成品油市场的供求关系

从欧美和日韩等地区成品油定价机制看,影响成品油定价机制的主要因素是其国内成品油的供需状况和国际成品油的价格。由于各国的成品油市场具有很强的地区性,其成品油价格应主要参考其国内市场;与国际油价完全接轨,并随国际油价波动而变动并不是最好方法。因此,我国成品油定价既要反映国际市场中成品油的供求关系,又要考虑国内的经济形势,以体现国内成品油的供求以及消费等实际情况。

3.2 利用燃油税等税收手段调控成品油,对成品油价格实行价税分离政策

国际上成品油终端零售价格由不含税的成品油审场价格和成品油的相关税收组成,由于成品油市场价格基本相同,各国成品油零售价格差异巨大主要就在于各国征收的燃油税等各种税率不同。以各国汽油中税收占总价的比例为例,2006年美国约是14%,英国是65%,德国是63%,日本是43%,韩国是58%。国际上各国有不同的耗能和耗油模式,这主要缘于各国税种和税率的不同。日本、韩国和西欧的人均油耗比美国少一半,其主要原因就是这些国家的石油税收比美国高1~4倍。

在2008年国际油价高企的情况下,日韩等国家仍执行高成品油税率政策,产生的效果是成品油消费量逐月递减,而汽车的销售量几乎没有受到影响。各国实践已经证明燃油税等税收工具可以有效地调控油价,调节油品的生产与消费。各国政府利用价税分离政策调控油价,可以避免政府对市场的直接干预,防止成品油价格扭曲。当前我国污染问题日益严峻,为了抑制国内成品油需求的过快增长,借燃油价格下跌之势,提高成品油燃油消费税税率,有利于促进资源节约,抑制对能源的过度消费,对促进节能减排和结构调整,具有重大而深远的意义。

考虑未来不可能一直维持低油价状态,价税分离的成品油定价机制应该考虑油价回升的影响。对农业、公共交通等民生行业用油应采取一定的财政补贴政策;对低收入家庭可以采取提高个人所得税优惠或财政补贴,以减少高油价对低收入家庭的冲击。

3.3 建立成品油价格监管机制,进行及时有力的宏观调控

政府对成品油价格进行监管,是成品油价格规制的一项必不可少的行政手段和辅助措施,对本国成品油市场稳定起到关键作用。为了随时监督成品油国际市场的变化,欧美等地区专门成立了监管成品油的能源管理部门,以调节国内成品油供需和价格。在成品油市场化过程中,日本以立法的形式确保逐步推进改革,并通过燃油税等税收手段调节成品油的生产和淌费,将结构调整和机制改革结合起来,尊重市场优胜劣汰的价值规律,促使企业改进技术,不断提高核心竞争力。

而我国往往采用行政手段来干预调控成品油价格,这导致对成品油监管不力,反应滞后,成品油的监管出现较大的漏洞。针对国内成品油市场的现状,借鉴国外设立成品油监管机构的经验,我国政府可以组织专门机构对成品油有关问题进行研究,例如通过分析国内外成品油价格信息,分析涨落原因;监督管理国内的成品油市场,严厉惩处扰乱成品油市场秩序的行为;建立健全成品油价格监管的法律体系,以有利于成品油定价机制的实现。

3.4 成品油定价机制的改革是一个循序渐进的过程

成品油价格政策是一个公共政策,而不仅仅是传统意义上的价格政策,其涉及面广、社会关注程度大、敏感性强,因此应该推进渐进式的成品油价格改革,而不能一蹴而就。国际上各国的成品油市场化改革都强调有计划、分步骤地渐进式的推进,强调机构改革与价格机制的同步进行;同时,成品油价格改革的目标是建立公开、合理、科学、透明和监督的价格形成机制,而不是简单地调节价格的高低。

此外,为了使市场能够准确反映价格变化,还要加快培育竞争性的石油市场。借鉴日本和韩国经验,我国首先要与国际市场价袼接轨,建立较为完善的石油价格形成机制,这套机制既考虑国内成品油市场供需、生产成本以及社会各方面承受能力等因素,又考虑国内市场供应。其次,要及时建立调节石油行业内部上下游利益机制、与石油有关行业的价格联动机制、财政调节机制。最后,等市场条件成熟后,逐步过渡到市场价格。

四、我国实施成品油定价机制改革的政策建议

国内成品油定价机制改革的关键是要协调好各利益相关者之间的关系,处理好政府与市场、企业与企业、企业与民众之间的关系,既是成品油定价机制改革的重点也是难点所在,改革必须统筹规划,配套推行,才能制定出一套适合我国国情的科学合理的成品油定价机制。

4.1 建立较为完善的税收政策和法律体系

从国际上发达国家实现成品油市场化来看,其主要助推力和维稳力是法律和税收手段,但考虑到目前我国经济发展状况,还不具备完全放开行政手段的条件,必须通过必要的法律手段和经济手段调控和管理成品油市场。

具体而言,我国应出台《石油法》及相应配套法规,对石油行业监管主体、活动主体和行业地位等加以明确;应尽快完善《期货法》,为国内石油期货市场提供保障,使我国尽快成为亚洲地区原油期货交易中心;尽快修改并完善《反垄断法》、《保障措施条倒》等法规,对石油市场的个体行为加以引导,并规范石油市场流通秩序;此外,还要建立过渡性行政裁决机制及法规,以公正处理企业之间的纠纷;撤销或修改与放开石油市场相矛盾的行政规章制度,加强行政规章制度间的协调性。

同时,采取定量税收政策,完善补贴政策,成品油税收比例随着成品油价格下降而提高。为发挥成品燃油税在经济结构调整中的作用,实行差别税率。为支持发展公共交通事业,对公交车、火车等公共交通工具燃料油实行优惠税率;为促进生物能源等新能源发展,对动力电池、含醇燃料等实行低税率;为促进炼油产业的技术升级,对不同含硫量的成品油采取差别税率,燃油税税率与含硫量成正比。

4.2 建立职能独立的石油监管机构和监测机制

国家应该综合考虑石油体制改革的各方面,成立专门的监管机构,对企业产品的价格、质量、成本等进行监管。建立完善的石油监管体系,遵循五个原则:取消国有企业在政策和监管方面的职能;监管和政策制定相分离;独立的监管决策;透明的监管制度;坚实的法律框架。正确处理政府、市场和企业三者之间的关系。

在监管内容方面,主要采取宏观调控方式监管石油价格,逐渐消除政府审批职能,从价格的直接参与逐步过渡到通过法律、经济等手段调控,不直接干预企业决策;在监管手段方面,政府要杜绝文件下发的形式对石油价格进行监管,减少行政命令,基本上依靠法律、经济等手段对监管内容进行规范,保证监管的透明、公开和连续;在监管结果方面,政府对监管手段、内容和监管工作人员进行法律约束;同时,为减少损失,必须对监管过程中出现的违规、超越权限等行为使用相应的法律法规给予补救或纠正。

及时监测和分析成品油市场。为做好成品油市场的预警和监测,主管部门需要定期收集和分析成品油市场销售、供应、库存等情况,监测成晶油市场,及时跟踪成品油市场供求。国内的“两桶油”要建立有效的动态信息报告和分析制度,及时监测成品油供需状况,以确保市场信息的准确、完整、真实、及时。

4.3 形成国内石油行业有序竞争市场

石油行业关系国家经济命脉,在国家宏观调控中占据重要地位,行业垄断一直存在,民营资本准入门槛高,市场竞争机制尚不健全,严重制约着成品油市场化定价机制形成。因此,要建立公平的石油行业市场准入制度和退出机制,逐步建立开放、统一、竞争、有序的成品油市场,使市场主体多元化,打破石油石化垄断国企对勘探开发、石油炼制以及流通领域的垄断,鼓励非公有资本进入石油行业,形成原油和成品油流通领域的市场竞争格局。

首先,放松对油源的管制。让民营企业积极参与石油进口,改变民营企业市场地位缺失的问题,通过市场合理配置资源,在石油进口环节实现真正的竞争。其次,从政策和体制上放开批发环节。通过允许具备条件的民营企业参与成品油和原油批发经营,打破国家通过行政手段配置原油资源以及“两桶油”集中批发成品油的格局。最后,通过完善成品油市场准入制度,鼓励更多符合条件的民营企业参与油品销售,保障我国原油油品供应安全。建立平等的石油石化行业市场准入制度私企业竞争机制,鼓励更多符合条件的企业进入和退出成品油市场,适度降低技术仓储设施、储备能力以及资本等门槛条件。

4.4 稳定油品市场,建立多层次战略石油储备

为保障经济安全、应对突发事件,建立多层次战略石油储备体系,避免国际油价的大幅波动是十分必要的。根据发达国家的成功经验,多层次战略石油储备可以采用商业储备和国家储备两种方式,依据经济承受能力和国情分段实施,统筹规划,充分发挥国家、企业的作用,支持民营企业加入国家石油储备体系建设。

首先,健全并完善石油储备的相关法律法规。国家必须用法律形式对国家战略石油储备系统的目标、目的、规模、资金、管理体制、方式、资金以及布局等问题加以规范,实现有法可循,依法实施。

第二,选择合适的地点作为储备基地。国家战略石油储备基地必须具备快速将储备原油分配到各炼油厂的能力和快捷吸纳原油填充入库的能力,战略石油储备基地必须与运转站、石化中心、输油管线有机结合起来,成为一体化的战略石油储运分配系统,决不能孤立建设。

第三,国家战略石油储备体制可以采用政、企结合的方式。我国战略石油储备体制以政府储备为主,政府储备和企业储备相结合,共同承担战略石油储备义务。

第四,把握有利时机迸行储油。目前,我国还是根据成品油市场波动被动进口原油,随着我国原油战略储备能力的增加,多层次石油储备体系的完善,我们必须理顺国际原油价格和国内成品油定价机制之间的联动关系,把握好最佳的储油时机,减少国际原油价格大幅波动对我国经济的不利影响,稳定国内成品油市场。

4.5 充分发挥石油期货市场在国际原油价格中的作用

石油期货是一种规避石油价格风险的工具,可以降低石油价格大幅波动,已成为国际期货市场中最大的交易品种。石油期货市场有助于建立有序规范的流通机制和科学合理的石油定价机制。尽管我国是石油消费大国,但在国际市场上少有话语权,国内石油企业承受着巨大的国际原油价格波动风险。改革石油价格形成机制重要举措就是建立我国自己的石油期货市场,这可有效解决国内企业被动接受世界石油价格的难题。

建议着重从以下几个方面建立和完善石油期货市场:

一是完善监督体系。把期货行业协会、政府主管部门、期货交易所有机结合起来,做到多方位监督,多角度出发。

二是完善石油期货风险控制制度。石油期货作为金融衍生工具和能源衍生工具,具有高收益、高风险的特点,我国要尽快建立和完善石油期货市场信用制度、石油期货投资管理制度、结算管理制度等,以降低或避免成品油市场系统性风险的发生。

三是借鉴燃料油期货经验,尽快推出石油期货市场。
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